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反行政性垄断执法需问责分明

——评广东省发改委纠正中山住建局行政性垄断案

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发布时间:2019-06-04 08:47 来源:
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案情简介
  2017年,根据投诉举报,广东省发展和改革委员会对广东省中山市住房和城乡建设局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为进行调查。
  经查,2010年10月,中山市住房和城乡建设局签发《关于审定转发〈中山市燃气行业行业自律一规二则〉的请示》(中建函〔2010〕5号),批准中山市燃气协会起草上报的行业自律准则,其内容含有实施分割瓶装燃气销售市场,加强对燃气经营企业和瓶装气供应站的管控,排除、限制企业之间的市场竞争,并通过强制燃气经营企业和瓶装气供应站加入行业协会、收取违约保证金等方式保障实施的内容。2016年5月,中山市住房和城乡建设局下属的市燃气管理办公室发布《关于做好燃气器具产品通气事宜的通知?#32602;?#36890;过规定燃气器具备案制设置了不合理的市场准入条件,造成市场准入障碍,限制了商品自由流通,限制了消费者的自由选择权,并增加了企业生产经营成本,造成市场竞争不充分,同?#25918;?#21516;型号的燃气器具产品与相邻城市比较价格畸高。上述行为违反了《反垄断法》第三十三条第(五)项“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,妨碍商品在地区间自由流通的其他行为”和第三十七条“行政机关不得滥用行政权力,制定含?#20449;?#38500;、限制竞争内容的规定”之规定,构成滥用行政权力,排除、限制竞争行为。
  广东省发展和改革委员会对本案调查后,于2018年6月向中山市人民政府发出行政建议书,建议其责令中山市住房和城乡建设局及其下级单位中山市燃气管理办公室深刻认识并改正相关违法行为。随后,中山市燃气管理办公室取消了《关于做好燃气器具产品通气事宜的通知?#32602;?#24182;制定了《关于同意取消〈中山市燃气行业行业自律一规二则〉的函?#32602;?#21516;意市燃气协会发文取消行业自律规定。
  行政性垄断是阻碍全国统一市场、破坏公平竞争秩序的最大阻力。党的十九大报告明?#20998;?#20986;:“深化商事制度改革,打破行政性垄断。”因此,在当前经济结构转型升级的时期,破除行政性垄断将是执法机构的重点任务之一。作为2018年市场监管部门制止滥用行政权力排除、限制竞争行为典型案例之一的广东省发改委纠正中山市住房和城乡建设局滥用行政权力排除限制竞争一案就是规制行政性垄断的重大成果。

一案两行为?#22909;?#29983;领域里的行政权力滥用
  1.行为之一为分割市场
  经查,2010年10月1日,中山市住房和城乡建设局(简称中山住建局)批准中山市燃气协会(简称燃气协会)起草上报的行业自律准则《中山市燃气行业行业自律一规二则?#32602;?#20854;中规定禁止瓶装气供应站与多家燃气经营企业或外地的燃气经营企业合作,并且通过强制入会、签署协议书、收取违约保证金、组建督察队等方式保障实施,从而剥夺了燃气经营企业的自主选择权,分割燃气行业下游瓶装气供应站供销市场,排除、限制了市场竞争。
  2.行为之二为地区封锁
  另查明,2016年5月26日,中山住建局下属的市燃气管理办公室(简称市燃气办)发布《关于做好燃气器具产品通气事宜的通知?#32602;?#35201;求各燃气器具生产单位或经销单位到市燃气协会办理备案及网上公示?#20013;?#20174;而阻碍了外地商品、网络销售商品的进入,限制了燃气器具的自由流通,剥夺了消费者的自由选择权,妨碍了全国统一市场的形成和外地企业公平参与竞争。
  不难发现,由中山住建局作出的两个行政性垄断行为相隔近6年之久,足见行政权力干预市场经济的危害之大。广东省发改委依法一并查明并纠正同一主体(包括其授权的具有管理公共事务职能的组织)滥用行政权力排除、限制竞争的系列案件,显示了竞争执法机构对民生问题的高度关注,对行政性垄断行为“绝不姑息”的立场。

问责分明:有考量的行政执法
  1.对行政主体向上级机关提出整改建议
  本案中,广东省发改委指出,中山住建局及其下属的市燃气办分别违反了《反垄断法》第三十七条和第三十三条的规定,并依法向其上级机关(中山市人民政府)提出整改建议,促使违法行政主体及?#26412;?#27491;违法行为。在为之欣慰之余,我?#19988;?#24076;望已经启动的我国《反垄断法》修法工作能够在行政性垄断的法律责任设置方面作出更具有“威慑效果”的制度安排。
  2.对行业机构予以?#35782;确?#27454;
  本案值得关注的一个事实是,我国垄断协议?#26696;?#21361;主体”——行业协会的影子交织于行政权力的光环里,由行政机构批准行业自律准则,使行业自律行为具?#34892;?#25919;强制性,又通过行业协会的运作,反竞争影响波及整个行业,这种行政性垄断行为的危害更甚。
  广东省发改委指出,燃气协会分割市场的行为违反了《反垄断法》第十六条和第十三条第(三)项的规定,并对燃气协会罚款15万元。根据广东省发改委对燃气协会的处罚决定书,“燃气协会违法行为的性?#25163;?#35201;基于政府行为”。从中可以看出,执法部门在处罚时考量了行业协会在具体行政性垄断行为中的作用和责任程?#21462;?br/>  3.对获益经营者免除法律责任
  笔者注意到,本案并没有关于参与垄断协议的获益经营者的处罚信息,可见广东省发改委充分考虑了一个客观事实,即具有竞争关系的相关经营者(燃气企业)或是被动地遵守了具?#34892;?#25919;强制性的“行业自律准则”从而实施分割市场的横向垄断协议,或是被动地遵守了本不该设定的市场进入门槛(燃气器具备案制度)。虽然这些获益经营者因该备案制度获得了外地竞争对手所没有的公平竞争机会,但他们对行政性垄断完全没有“贡?#20303;保?#25152;以不要求其承担法律责任。笔者认为,广东省发改委的这个做法非常有现实意义,值得肯定。

对本案的思考
  1.行政性垄断中无过错经营者应可免责
  近日,市场监管总局反垄断局向社会公开征求对《禁止垄断协议行为的规定(征求意见稿)》的意见。该意见稿第三十七条第四款规定:“经营者因行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力而违反本规定达成垄断协议的……经营者能够证明其没?#24615;?#20219;的,可以酌情从轻或者减轻处罚。”在行政性垄断行为中的经营者应该依据《反垄断法》承担法律责任的大前提下,相关法律规章的制定部门考虑到了经营者在具体行政性垄断中的责任大小,并为无过错的经营者设定从轻或减轻处罚的情节因素,这是非常可取的。这个考量值得《关于制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定(征求意见稿)》参考。
  然而,作为市场主体,由于行政权力获益的经营者往往需要实施一些行为,比如指定交易中参加招投标活动,来达成垄断协议行为。从这个意义上讲,经营者很难证明其完全没?#24615;?#20219;。因此,有必要?#35782;?#38477;低经营者的举证门槛(只要求证明其没有主要责任)。此外,对于完全没有过错的经营者,广东省发改委在本案中免除经营者法律责任的做法值得借鉴。概言之,笔者建议,经营者能够证明其对行政性垄断没有主要责任的,应当?#24066;?#37196;情从轻、减轻或免除处罚。
  2.公平竞争审查制度应法制化
  本案给笔者的另一个启示是,对行政机构的存量政策和增量政策进行评估的公平竞争审查制度有助于尽早制止或防范行政性垄断行为。我国公平竞争审查制度于2016年(《反垄断法》实施8年之后)才?#22952;ⅲ?#20316;为《反垄断法》规制行政性垄断的体系与逻辑的?#30001;歟?#20844;平竞争审查制度有必要尽快法制化。

□案评人 叶高芬(腾讯研究院竞争与发展研究?#34892;?#20027;任、浙江理工大学经济法研究所兼职研究员)

(责任编辑?#21512;?#32479;管理员)

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